【民生观察2026年10月19日消息】近日，山东晓临律师事务所于凯律师，向全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会沈春耀主任书面提出，关于提高农民基础养老金标准，健全全民公共养老金制度的立法建议。于凯律师表示，“当前正值全国人大常委会推进修订《社会保险法》的立法窗口期，建议全国人民代表大会常务委员会将下述立法建议纳入《社会保险法》修订的审议范围，或以制定《全民公共养老金条例》等专门法律的方式，以法律的力量保障每一位农民老有所养、老有所依。”
中国城乡居民基本养老保险制度覆盖约1.8亿待遇领取人员，其中农村居民占七成以上。基础养老金是国家财政对老年公民的普惠性托底给付，是其老年生活的重要保障。然而，现行基础养老金标准长期偏低，法定调整机制缺失，城乡之间、区域之间待遇差距显著，与宪法确立的国家义务和共同富裕目标不相适应。为保障每一位老人老有所养、老有所依，落实宪法权利，促进社会公平，于凯律师特于2026年10月14日提出以下建议，恳请全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会予以研究。
一、现行基础养老金标准偏低且调整机制缺乏法律刚性
（一）现行城乡居民基本养老保险基础养老金标准偏低，难以充分保障老年居民基本生活
中国已建立覆盖全民的社会保险体系。城乡居民基本养老保险制度整合了原新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，旨在为未参加城镇职工基本养老保险的城乡居民提供养老保障。该制度待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其中基础养老金由中央和地方确定标准并全额支付，体现国家财政对公民老年生活的普惠性托底责任。
然而，制度运行实践中，基础养老金水平长期偏低。基础养老金全国最低标准自2009年制度建立时的每人每月55元起步，历经十七年、八次上调，至2026年仅达到每月163元，且年度涨幅仅为5至20元。
据公开信息显示，上海2026年城乡居民基础养老金是1555元，北京约998元，苏州、南京一些地方约500元到700元。而中西部县城不少农村老人到手就在163元到200多元之间。同一制度框架下，地区间待遇差距高达近十倍，严重背离了社会保险制度“广覆盖、保基本”的原则。
对于广大农村老年居民而言，基础养老金往往是其最主要的稳定收入来源之一。在老龄化加剧、家庭结构小型化的背景下，单纯依靠低水平的基础养老金，难以有效抵御老年贫困风险。亦不利于缩小城乡差距、促进社会公平。2026年全国两会期间，30余位全国人大代表、政协委员密集提案呼吁提高农民养老金，充分反映了这一问题的紧迫性与广泛的社会共识。
（二）缺乏法定刚性调整机制，导致待遇增长滞后于经济发展现行法律层面尚未确立城乡居民基本养老保险基础养老金标准与国民经济发展、居民收入增长、物价变动等因素挂钩的法定动态调整机制。
《中华人民共和国社会保险法》第二十一条仅规定，“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。”该条未对基础养老金的调整周期、调整依据和调整幅度作出明确规定。
在行政法规和部门规章层面，2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出“中央确定基础养老金最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。”2018年人力资源社会保障部、财政部联合发布的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（人社部发（2018）21号）进一步规定，“人力资源社会保障部会同财政部，统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况，适时提出城乡居民全国基础养老金最低标准调整方案，报请党中央和国务院确定。地方基础养老金的调整，应由当地人力资源社会保障部门会同财政部门提出方案，报请同级党委和政府确定。”
上述规定虽已确立调整机制的基本原则，但存在以下制度性缺陷：第一，“适时调整”属于不确定法律概念，未设定调整的触发条件和量化标准，调整的时机与幅度完全依赖行政栽量，缺乏刚性约束力；第二，调整方案须“报请党中央和国务院确定”，属于政策驱动的行政决策模式，而非法律义务驱动的法定调整；第三，各地执行标准差异较大，上海基础养老金已达每月1555元，而甘肃仅为249元，区域差距达6.2倍，缺乏统一的底线约束和联动规则。这种非刚性的调整模式使得农民养老金的提高具有高度不确定性，无法形成稳定的社会预期，也使农民群体难以制度性地共享国家经济发展成果。
二、提高农民基础养老金标准具有充分的宪法与法律依据
（一）落实宪法规定的物质帮助权与国家积极义务
《中华人民共和国宪法》第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定，“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。”同时该法第三十四条规定，“老年人依法享有的养老金、医疗待遇和其他待遇应当得到保障，有关机构必须按时足额支付，不得克扣、拖欠或者挪用。
国家根据经济发展以及职工平均工资增长、物价上涨等情况，适时提高养老保障水平。”上述规定确立了国家在养老保障领域的积极义务—不仅要建立制度，更要通过持续的资源投入和制度优化，确保保障水平随着社会发展而逐步提升。基础养老金标准长期停滞于低水平而缺乏法定增长路径，实质上构成国家宪法义务履行不充分的状态。
（二）实现社会公平与再分配正义
城乡居民基本养老保险中的基础养老金，本质上是国家履行宪法义务、实现社会再分配的重要载体。老一代农民通过缴纳农业税、承担义务工等方式，为国家工业化积累和基础设施建设作出了巨大历史贡献。
全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成指出，“‘一刀切’调整居民养老金不现实。对于70岁以上的农民，应当尽快大幅度提高其基础养老金标准，因为农村高龄老人在计划经济时期为国家作出过巨大贡献，这些都凝结在新中国积累的国家财富之中。从国家资产中划拨一部分用于提高在计划经济时期为国家作出贡献的老年农民基础养老金标准，不仅是对其必要的补偿，符合历史公正，而且可以对中青年农民与农民工参保缴费起到正向激励作用。”多位全国人大代表亦建议参照城镇职工“视同缴费年限”的制度经验，建立“农村义务工视同缴费”认定机制。提高农民基础养老金标准，并非简单的福利泛化，而是落实国家社会保障义务，消除制度性待遇歧视、实现共同富裕的必要举措。
三、具体立法建议
鉴于上述分析，依据《中华人民共和国立法法》及全国人民代表大会常务委员会的立法权限，特提出如下立法建议：
（一）修改《中华人民共和国社会保险法》，增设基础养老金标准法定调整机制条款
建议在《社会保险法》第二章“基本养老保险”中增设专条，明确规定：（1）国家建立城乡居民基本养老保险基础养老金标准正常调整机制（2）基础养老金全国最低标准的调整，应当以上年度农村居民人均可支配收入增长率、居民消费价格指数涨幅、国家财政收入增长率为基准指标，设定加权调整公式，由人力资源和社会保障部会同财政部于每年第一季度末前提出调整方案，报国务院批准后执行；（3）基础养老金全国最低标准原则上不低于上年度农村居民人均可支配收入的特定比例（初期可设定为不低于20%），并设定分阶段提高目标区间。
（二）强化中央财政保障责任，缩小区域差距
建议在《社会保险法》中进一步明确中央与地方在城乡居民基本养老保险筹资中的分担比例。中央财政对基础养老金全国最低标准部分承担全额支出责任，确保全国范围内基础养老金最低标准的统一性和可持续性；对中西部地区、粮食主产区及财政困难地区，中央财政通过转移支付给予倾斜支持，逐步缩小因地方财力差异导致的待遇差距，落实中央政府在基本公共服务均等化中的支出责任，体现社会保障制度的公平性。
（三）建立“历史贡献养老金”制度
建议参照城镇职工基本养老保险中“视同缴费年限”的制度设计，在《社会保险法》中增加规定：对年满70周岁、在特定历史时期（1949年至2006年农业税取消前）承担过缴纳公粮、农业税或义务工等历史贡献的农村老人，在基础养老金之外增发“历史贡献养老金”。具体增发标准由国务院根据财政承受能力确定，优先保障80岁以上高龄农村老人。
（四）完善城乡居民养老保险全国统筹法律制度
建议在《社会保险法》中增加规定，明确城乡居民基本养老保险基础养老金部分逐步实行全国统筹，由中央财政统一承担基础养老金最低标准部分的支出，并建立全国统一的养老保险信息管理系统和基金调剂机制，确保地区间养老权益的公平性。
（五）建立待遇水平监测与评估制度
建议在《社会保险法》中授权人力资源和社会保障部会同财政部、国家统计局等部门，定期（每年一次）编制并发布城乡居民基本养老保险待遇水平监测报告，向社会公开基础养老金标准与农村居民人均消费支出、最低生活保障标准、农村居民人均可支配收入等指标的对比数据，接受人大监督和社会监督，倒逼制度不断完善。
综上所述，提高农民基础养老金标准、健全全民公共养老金制度，是保障城乡居民养老保险待遇领取人员基本生活的民生工程，也是完善中国特色社会主义法律体系、落实宪法第四十五条规定的国家义务、推进共同富裕的重要立法任务。当前正值全国人大常委会推进修订《社会保险法》的立法窗口期，建议全国人民代表大会常务委员会将上述立法建议纳入《社会保险法》修订的审议范围，或以制定《全民公共养老金条例》等专门法律的方式，以法律的力量保障每一位农民老有所养、老有所依。
以上建议，敬请全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会予以参考。
