——民生观察就所谓“非正常上访”的法律定义、法律依据致全国人大、最高法院的信
全国人大、最高法院：
始于1951年6月颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》而建立的信访制度，试图在一元权力体系下以非常规、非制度化的渠道来解决社会矛盾，迄今已几经变化。在1996年1月1日起施行的第一部信访行政法规《中华人民共和国信访条例》，明确了信访的权力技术装置地位。而2005年5月1日实施的新《信访条例》，在社会矛盾冲突开始频繁出现后把信访作为一种权利救济制度和矛盾与纠纷的解决机制。
信访制度公开宣示的功能之一是“联系党和政府与人民群众”，因此其本质上是国家为公民提供的一个政治参与和权利救济的渠道。作为社会冲突的“减压阀”，信访制度的基本设计是有积极作用的，但是，现行《信访条例》在属地管理、6条禁止性规定与代表不得超过5人的条款上，都与现行的《中华人民共和国宪法》第35条“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”，第41条“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”赋予公民的基本权利相冲突，作为部门法规不能违反宪法上位法是基本原则。更为重要的是，这些条款在现实的刚性维稳体制下成为信访制度被扭曲化的主要原因。
对现行《信访条例》第十八条、第二十条内容列举的上访行为，目前，各级政府、媒体常用“非正常上访”的提法。《信访条例》规定了信访的场所、层级、范围、人数等，违反这一条例者均被视为“非正常上访”。“非正常上访”的提出和运用，旨在规范上访秩序，但是在中国现行所有法律文件中均无“非正常上访”术语，“非正常上访”作为非法律术语，界限含混，涵义宽泛，现实中成为地方打压访民，遏制公民表达利益诉求和暴力化应对侵犯公民人身权利的护身符。
“非正常上访”作为非法律术语的提出，显示了以维护秩序为导向，访民成为被治理的对象，偏离了信访制度作为权利保障的原则。“非正常上访”因此成为访民的“口袋罪”，访民的合理诉求不但未能得到解决，以截访为手段的“黑监狱”继续以“非正常上访训诫中心”面目存在，非法拘禁上访民众，成了变相的劳教所。更为严重的是，视上访为“闹事”，视上访者为“不稳定因素”，以处理“非正常上访”为名，打击、迫害上访者，各地出现了公安机关对“非正常上访”的访民进行行政拘留的大量案例。现在，“非正常上访”不仅成为了打压访民的由头，而且被严重滥用、扩大化。如在北京的上访人员哪怕仅仅是从天安门、中南海、中央官员驻地路过都会被认定为是“非正常上访”，押回地方后遭到报复。深圳等地更出台地方法规，将国家信访条例中规定的6种上访禁止行为扩大，深圳在本年10月甚至将非正常上访等7类人员列入不欢迎黑名单，不能办理居住证，使访民的人格受到歧视和排斥。而一些地方出台的涉及对人身自由权利限制的条款，更违反了宪法的立法规定，严重侵犯公民权利与权益。
所谓“非正常上访”之所以存在，正因为地方政府和官员本身就是大多数上访问题的制造者，绝大部分“非正常上访”之所以出现是因为政府部门的不作为、乱作为、懒政所造成。而在刚性维稳体制下，维稳管制信访已是信访工作的常规常态，政府部门把“非正常上访”和维稳等同起来，把“非正常上访”公民当做维稳对象，正常的上访渠道被阻塞，“非正常上访”被打压，弱势群体的正当诉求受到损害而无正常解决途径，进一步加剧了社会矛盾。
据此，我们认为：
第一，在目前的一元权力体系下，信访制度是公民权利救济的主要途径，以上访表达诉求，是公民的基本人权，以“非正常上访”限制和打压公民的上访行为，意味着剥夺公民的上访权利和基本人权。
第二，公民的上访诉求享有宪法和法律所明确规定的权利，不能被以“非正常上访”为由变相剥夺，不能成为“违法行为”而被公权力强力打击、惩罚。
因此，我们公开呼吁：
一，全国人大根据宪法保障公民权利条款，尽快立法制定《信访法》，把信访工作纳入法制轨道。同时立法制定《公民权利法案》，以完备的法律规范权力、保障人权，完成真正意义上的以法律解决社会问题过渡。
二，在《信访法》和《公民权利法案》立法制定前，全国人大、最高法院应对“所谓非正常上访”的法律定义、法律依据作出界定和说明。如果 “非正常上访”之说缺乏明确的合法性，我们呼吁全国人大、最高法院明文取消这一非法律术语，禁止以“非正常上访”打压公民维权行动的行为，惩处因此的违法犯罪者，避免持续不断的因“非正常上访”而导致的人权灾难继续发生。
民生观察工作室
2015/12/28
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